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幼兒園私轉公辦理:舉辦者的補償和獎勵問題

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發表時間:2020-09-12 17:24

幼兒園民轉公辦.jpg


答:政府力促“私轉公”,要求2020年公辦幼兒園在園幼兒占比達50%.


2020年,深圳市小區配套幼兒園公辦園比例必須達到50%,每個小區至少1-2所公辦園。對于當前民辦園占比90%以上的深圳市來說,可能存在一定的困難。指標是明確的,期限是具體的,如何合法合規實現“民辦轉公辦”,迅速達標50%,對深圳市和各區政府及教育行政部門來說,任務很重,時間很短,壓力很大。對于幼兒園的舉辦者來說,何去何從,憂心忡忡:普惠,還是轉公辦;“民轉公”如何補償?


本文擬簡要梳理深圳市小區配套幼兒園治理政策,分析“民轉公”的難點及應對措施,供遇到類似問題的民辦幼兒園、舉辦者和教育行政機關參考。


一、國家及廣東省的要求

幼兒園民轉公.png


國家及廣東省層面的政策主要是提出了原則性和綜合性的要求,簡單總結,主要包括以下幾個方面的觀點或者意見:
1、小區配套幼兒園必須是普惠園(公辦園和非營利性民辦幼兒園),不得為營利性民辦幼兒園;
2、2020年,普惠園必須達到80%;
3、民辦轉公辦,需要重點解決機構編制、教職人員配備和事業單位登記三個方面的問題。
二、深圳“民轉公”政策(一)《關于進一步深化改革促進學前教育普惠優質發展的意見》
2019年4月17日,深圳市人民政府辦公廳發布《深圳市人民政府辦公廳關于進一步深化改革促進學前教育普惠優質發展的意見》(深府辦規[2019]2號,以下簡稱《促進學前教育普惠發展意見》)。對于學前教育發展、公辦幼兒園建設提出了一系列要求:
(1)到2020年,基本實現學前教育普惠優質發展。公辦幼兒園在園兒童占比達到50%。
(2)教育部門、事業單位、社會團體、企業等利用國有(集體)資產舉辦(其中教育行政部門需與其他組織合作舉辦)的幼兒園,符合事業單位登記條件的,按程序在事業單位登記管理部門登記為其他組織利用國有資產舉辦的事業單位。
(3)公辦幼兒園日常運行經費實行“以事定費”管理,按生均標準給予財政撥款。
(4)實行教職工全員崗位聘用管理,按需設崗,以崗定薪,高起點配備教師隊伍,專任教師須100%持有大專及以上學歷。
(5)建立學前教育智慧管理平臺,推動家園共建共管。創新示范引領機制,成立“公辦學前教育集團”,建設以公辦幼兒園為核心的“學區聯盟”,完善優秀人才流動機制,交流輸出幼兒園管理、課程教學研究等經驗。
(6)各區要將產權屬于政府的新建幼兒園全部辦成公辦幼兒園。
(7)將承辦協議到期的現有政府產權幼兒園全部轉為公辦幼兒園,其中承辦期間達到市一級及以上辦學等級、依法依規辦學的,原承辦方可根據自愿原則接受所在區教育行政部門的委托管理,執行全市統一的公辦幼兒園辦學標準與管理要求;承辦期間未達到市一級辦學等級或存在違法違規問題的,一律交回所在區教育行政部門;鼓勵承辦協議未到期的提前轉型。
(8)鼓勵原村集體、國有企業利用自有資產舉辦的幼兒園轉為公辦幼兒園。
(二)《深圳市小區配套幼兒園治理工作實施方案》
2019年9月18日,深圳市人民政府印發《深圳市人民政府辦公廳關于印發深圳市小區配套幼兒園治理工作實施方案的通知》(深府辦函〔2019〕225號,以下簡稱《治理方案》),這是深圳市小區配套幼兒園“民轉公”最主要、最核心、最具有參考性的政策文件,對于“民轉公”提出了具體的操作方案。
政策的具體內容詳見下表:
三、教育行政部門“民轉公”的重難點和應對(一)舉辦者的補償和獎勵問題
1、重難點:
(1)補償的范圍和標準
民辦幼兒園在辦學的過程中,舉辦者投入了時間、精力和資產,形成了一定的教育品牌,具有一定影響力。雖然承租、承包、承辦合同已經到期,但是舉辦者一直有優先承辦和獲利的心理預期。這一些問題,導致民辦幼兒園的舉辦者對于政策要求“民轉公”存在著或強或弱的抗拒心理。在轉為“公辦”沒有協商空間,如何補償,就成為了一個無法回避的問題?是否可以補償?剩余資產如何定價,如何處置?承包、承辦合同未到期能否提前收回,是否可以補償?“民轉公”之下的民辦幼兒園的員工辭退是否補償?補償的問題不解決,“民轉公”的問題可能就無法快速推進。
(2)獎勵問題
2020年底,實現公辦園比例50%,結合深圳市的學前教育實際情況來看,存在不小的難題。政策也明確“鼓勵提前轉為公辦幼兒園”,對于配合或者主動要求轉為“公辦幼兒園”的舉辦者,是否需要進行獎勵,如何獎勵,也是一個有意義的問題。制定科學的獎勵方案,對于推進“民轉公”進度,實現2020年底,公辦比例50%,可能具有一定的現實意義。
2、應對:
(1)按照標準(按照已建成尚未移交產權的配套園、尚未回購的配套園、出租或承包的其他園三類對國有產權進行分類)對民辦幼兒園進行分類統計,對于出租或者承辦尚未到期的民辦幼兒園重點統計剩余年限;
(2)認真研究已經簽署的小區配套幼兒園承辦協議或者承租協議,特別關注協議約定的政府單方解除權、合同到期后的處理方案、民辦幼兒園原裝修及設備的剩余價值的計算方案。
(3)明確小區配套幼兒園“民轉公”法律依據、政策依據和合同依據,做好解說和宣傳工作,避免出現不良的社會影響。
(4)結合區實際情況,對于承辦協議未到期的民辦幼兒園制定補償辦法,補償必須標準統一,考慮到各種實際情況,重點關注幼兒園的裝修和剩余資產、租賃合同的剩余年限、民辦幼兒園辦學質量,明確補償的標準和操作程序。
(5)對于積極配合的民辦幼兒園,考慮給與部分獎勵。
(6)對于補償方案,可以采用“一園一案”、“一事一議”的方式與舉辦者協商補償方式。
(二)員工接收和安置
1、重難點:
(1)民辦幼兒園員工全部轉為公辦幼兒園教職工存在障礙
民辦幼兒園,機制相對靈活,其教職工的配備及素養參差不齊,并不一定符合《幼兒園工作規程》及相關法律法規的要求。公辦幼兒園作為事業單位,其對于教職工的任職資格和任職條件一般有明確要求。民辦幼兒園的員工全部轉為公辦幼兒園的教職工,從任職資格和合規性的角度來說,可能存在不小的障礙。如何安置民辦幼兒園的教職工是一個緊迫的問題,處理不好,可能會產生其他社會問題。民辦幼兒園的老員工,在幼兒園已經工作多年。當前,要求民辦幼兒園轉為公辦幼兒園,教職工的工作年限是否能夠連續計算,也是一個需要考量和解決的問題。
(2)民辦幼兒園主體終止離職員工處理問題
民辦幼兒園轉為公辦幼兒園,拋開資產不說,從法律上來看,屬于從民辦非企業法人(部分民辦幼兒園的法律性質可能為公司)變更為事業單位(也有可能是民辦非企業法人注銷,設立事業單位)。主體法律性質的變更,原來的民辦幼兒園作為用工主體消滅,對于無法轉為公辦幼兒園教職工(主要是不符合錄用條件)的人,或者不愿意加入公辦幼兒園(主要可能是待遇的問題或者隨著舉辦者離開)員工的人來說,需要按照《勞動合同法》(民辦幼兒園一般簽署的是勞動合同,屬于勞動關系)的規定進行補償或者賠償。
2、應對
(1)對于民辦幼兒園的全體員工基本情況進行簡單盡調,重點關注薪酬、工作年限和職位;
(2)對于符合錄用條件的民辦幼兒園的職工,建議錄用為公辦幼兒園的教職工;
(3)對于不符合條件想留下來的員工,設置一年的過渡期,針對性培訓,一年之后符合條件,予以錄用,不符合條件,解除勞動合同并補償;
(4)對于想要直接離開的職工,按照勞動合同的規定,進行合法合理的補償;
(5)錄用為公辦幼兒園職工的人,延續其在民辦幼兒園的工作年限。
(三)民辦幼兒園或有債務問題
1、重難點:
大量民辦幼兒園治理機構不甚完善,辦學資金緊張,可能存在不同程度的借款、擔保等問題。這一類的問題,不好核查,難以發現,主要依賴于舉辦者的主動披露或者對方當事人的告知?!懊褶D公”的過程中,涉及大量的小型民辦幼兒園,不可避免的會出現存在較大數額債務或者債務披露不充分的問題。實踐中,對于民辦學校的100%收購,需要特別關注,是否存在舉辦者在知悉收購存在的情況,故意在關聯方之間制造的虛假債務
2、應對:
(1)做好民辦幼兒園的法律盡調工作,重點關注印章使用、擔保、借款等問題;
(2)簽署書面協議,明確幼兒園歷史債務的承擔方式;
(3)注銷原來辦學主體(民辦非企業法人),設立新的辦學主體(事業單位);
(4)與員工簽署新的勞動合同或者人事合同,與繼續合作的供應商簽署新的合作協議。
四、“民轉公”核心問題分析(一)何謂“公辦幼兒園”
由《民辦教育促進法》(以下簡稱《民轉公》)第二條“國家機構以外的社會組織或者個人,利用非國家財政性經費,面向社會舉辦學校及其他教育機構的活動,適用本法”的規定可知,《民促法》層面的民辦學校是指國家機構以外的社會組織或者個人,利用非國家財政性經費,面向社會舉辦的學校。反推可知,《民促法》公辦學校的核心內涵包括兩個要素:一是國家機構舉辦;二是利用國家財政經費辦學。而《縣域學前教育普及普惠督導評估辦法》第六條規定:“公辦園是指由國家機構舉辦,或者國有企業事業單位、街道、村集體利用財政性經費或者國有資產、集體資產舉辦的幼兒園”。兩個文件的規定是存在重大區別的,差別主要在于“國有企業事業單位、街道、村集體利用財政性經費或者國有資產、集體資產舉辦的幼兒園”是民辦幼兒園還是公辦幼兒園,《民促法》認為屬于民辦,《縣域學前教育普及普惠督導評估辦法》認為屬于“公辦”。從文件的效力等級來看,法律優先于部門規章,應當嚴格按照《民辦教育促進法》的規定執行。
個人推測,之所以增加“公辦園”內涵,主要是教育行政部門要2020年“公辦園占比50%”,目標實現不了,只能在文字上下功夫了。
從法律性質的角度來說,民辦幼兒園屬于民辦非企業法人或者公司法人,而公辦幼兒園屬于事業單位法人。從員工身份角度來說,民辦幼兒園職工簽署的是勞動合同,屬于勞動關系;公辦幼兒園的教職工存在編制,屬于人事關系,當然也可能存在部分員工是“合同工”。
公辦幼兒園法律性質為事業單位,舉辦者是國家機關,依靠財政經費辦學,大部分教職工有編制?!懊褶D公”過程不應該是簡單的派一個有編制的園長去接管民辦幼兒園,這其中必須有:“民轉公”協議的簽署,原辦學主體的注銷,新事業單位的設立,編制名額取得,財政經費的支持,人事(勞動)合同的簽署,學生的平穩接手。
當然了,最關鍵的還是學位的增加,學費的減少,教學質量的提升。
(二)承辦合同到期是否一律不予補償
從深圳市當前的政策來說,政府產權和國企產權的小區配套幼兒園,要求承辦合同到期的,一律轉為公辦幼兒園。從現在得到的信息來看,對于承辦合同到期的,政府傾向于不作任何補償。我們認為,對于承辦合同到期的民辦幼兒園一刀切不予補償,不符合實際情況,建議關注和研究以下幾個方面的問題:
(1)能夠繼續使用的裝修和教育設施?!冻修k合同》對于處理和作價有約定的,按照約定處理;《承辦合同》沒有約定的,可以協商作價,適當補償。
(2)解雇產生的補償或者賠償。民辦幼兒園到期,公辦園接收或者聘用的員工,不存在問題;對于不符合公辦園錄用條件的員工,經過過渡期依然不符合錄用條件,公辦園不予錄取,從公平的角度來說,我們認為公辦園應當承擔補償的法律責任,當然了,《承辦合同》有特殊約定的除外。
(3)預期利益損失。對于民辦幼兒園舉辦者來說,最終的損失是屬預期利益損失。但是,嚴格從法律規定和合同約定的角度來看,民辦幼兒園舉辦者的逾期利益補償的訴求落空的可能性很高。對于違約可能產生的預期利益損失,法院一般都不會支持,更不要說是合理到期的承辦合同。
(三)特殊幼兒園是否特殊處理
“民轉公”的過程中,由于小區配套幼兒園數量多,不同的幼兒園存在不同的特殊情況。各區具體的“民轉公”實施方案應該考慮到這一些民辦幼兒園的特殊情況作。
1、未到期的政府產權民辦幼兒園轉公辦。當前的深圳市一級的政策鼓勵未到期的政府產權民辦小區配套幼兒園轉為公辦。但是在到期前,轉為公辦,對于民辦幼兒園來說,存在著直接的投資損失(裝修、教育設備、投資款的回收)。從合理性的角度來看,政府對這一部分舉辦者損失的進行合理的補償或者獎勵很有必要。
2、非國有產權(包括產權不明)轉為公辦。民辦幼兒園用以辦學的物業,所有權不在政府一方,該類幼兒園轉公辦。對于政府來說,關鍵不在于補償,而在于物業的價格。單存的物業作價,市場公允價值比較好獲得,關鍵在于政府一方是否接受市場價格的購買。如果物業的價格談不妥,非國有物業辦學的幼兒園轉公辦,可能就難以實施了?!秾嵤┓桨浮穼τ谶@一類的回購,用的表述是“協商補償”。
3、幼兒園的品牌。對于民辦學校來說,學校品牌這一無形資產,可能比物業等有形資產的價值更高。但從《實施方案》的內容來看,并未體現出對辦學質量優、生源質量好的民辦幼兒園的特殊照顧或者特殊處理。我們認為,對于省優秀幼兒園、市優秀幼兒園等辦學質量好、群眾滿意度高的小區配套民辦幼兒園,在轉為公辦的過程中,應當予以特殊的處理,例如:專門獎勵、補償比例提高、公辦園委托原團隊管理。
結語
政府和國企產權的小區配套幼兒園“民辦轉公辦”對于解決“入園難、入園貴”的問題,意義重大。但是,小區配套幼兒園民辦轉型公辦的過程中,教育行政部門務必把“好事做好”,避免官僚主義和形式主義,程序合法,應對合規,補償合理,防范法律風險,做好宣傳和溝通,循序漸進,逐步推進。實現學位增加,學費降低,質量提升的改革初衷,真正補足短板,辦好深圳學前教育。


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